方劲:中国农村扶贫工作的“内卷化”困境
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方劲:中国农村扶贫工作的“内卷化”困境

时间:2016-09-05 09:03:19  来源:  作者:方劲

 摘 要 : 正向效应而言,中国农村扶贫工作促成了减贫成就的巨大彰显;但从逆向层面来看,当前扶贫工作已经呈现出“内卷化”的总体性困局。在扶贫资源不断增加的情况下,扶贫系统内部愈发精细化和复杂化,但却难以实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标,反而陷入到难有实质性发展的刚性结构之中。农村扶贫工作内卷化表现为扶贫投资边际效应递减、扶贫治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧、扶贫效果难以可持续以及贫困地区生态承载压力巨大等综合矛盾现象。内卷化困境的生成机制多元而复杂,且各种因素互构共变,彼此嵌套。要实现“去内卷化”,应当努力构建顶层设计与基层创新相结合的扶贫政策体系、区域瞄准与精准扶贫相结合的扶贫瞄准机制、项目输入与农民回应相结合的项目运作机制、外部支持与内源发展相结合的扶贫干预体系以及主攻农村与乡城一体相结合的扶贫空间格局。

  关键词:农村扶贫;内卷化;去内卷化;生成机制;治理路径

  基金项目:国家社科基金项目 “社会工作在农村反贫困中的应用研究”(11CSH077)、浙江省 “之江青年社科学者行动计划” 的研究成果。

  本文曾在北京郑杭生社会发展基金会第三届青年学者论坛(兰州,2014 年 8 月)上宣读。感谢钱宁教授、马良灿教授对本文提出的宝贵修改意见。文责自负。

  改革开放 30 多年以来,我国农村扶贫事业取得了巨大的成就。官方统计数据表明,如果按照年人均纯收入 1274 元的扶贫标准,我国农村贫困人口从 2000 年底的 9422 万人减少到 2010 年底的 2688 万人;农村贫困人口占农村总人口的比重从 2000 年的 10.2% 下降到 2010 年的 2.8%。[1]不过,贫困农村脱贫发展依然面临许多深层次难题,诸如扶贫对象规模大、相对贫困问题突出、返贫现象比较普遍、贫困人群收入差距扩大、贫困地区集中连片等等。一直以来,学术界围绕农村扶贫工作的困境和难题进行了大量讨论,最近的讨论主要集中在扶贫政策的制定与执行问题[2]、扶贫与生态文明建设的关系问题[3]、扶贫与地方性文化的关系问题[4]、扶贫开发与社会保障的衔接问题[5]、扶贫开发的资金使用和瞄准机制问题[6]等方面。从研究主题上看,现有研究基本涵盖了农村扶贫工作中面临的各种现实问题,也有针对性地提出了不同层面的解决策略。 这种分立性的研究路径在有效指导实践中扶贫政策的调整和扶贫行动的完善方面能够起到 “务于精熟”的功效。

  与此同时,农村扶贫工作的研究也离不开“观其大略”的整体性探讨,既要见树木,也要见森林,才能更加准确把握扶贫工作内在矛盾的总体性特征及其演变趋势的整体性格局。当然,学术界也不乏从宏观综合层面探讨农村扶贫工作困境的成果[7],不过,这些研究主要还是立足于将各种分立性研究的观点综合或叠加起来,同真正意义上的总体性研究还有一定的距离。因为“全部事实的堆积并不等于对实在的认识,堆积起来的全部事实也不等于总体。事实只有被当作一个辩证整体中的事实和结构性部分来理解,才构成关于实在的认识”。[8]应当说,在农村扶贫工作困境的总体性分析方面,还有进一步探讨的空间。遵循此种学术关怀,本文拟运用“内卷化”理论探讨和审视当前农村扶贫工作中存在的总体性困境,并尝试提出相应的解决策略。

  一、中国农村扶贫工作的总体性特征

  要对我国农村扶贫工作的总体性困局有所把握,首先必须厘清其总体性特征。我国农村扶贫工作经历了长时期的历史积淀,其总体性特征处在不断演化变动的过程之中。从目前的主流趋势看,主要有五个方面的特征值得关注。

  (一)扶贫战略的国家化

  国家主导的扶贫战略是我国农村扶贫工作的首要特征。从国家层面看,农村扶贫工作意义重大,既事关国家长治久安和现代化建设大局,也是促进全体民众共享改革发展成果的重大举措。20 世纪 80 年代中期,农村贫困问题在国家宏观经济体制改革的助推下获得显著改善,贫困人口逐渐减少;但与此同时,大量自然条件恶劣、资源存量不足、经济基础薄弱的农村地区则难以享受到经济自然增长的带动作用,贫困问题凸显出来。基于此,中国政府开始在全国农村范围内大规模、有计划、有组织地实施扶贫开发工作,并作为一项长期战略和系统工程坚持下来。为了更好地推动扶贫工作,1986 年国家专门成立了国务院扶贫开发领导小组,安排了专项扶贫资金,确定了开发式扶贫方针;1994 年颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》,这些制度安排标志着国家主导的农村开发式扶贫的正式启动。自扶贫战略实施以来,国家由上而下的支持和干预构成了农村扶贫工作的自然逻辑。尽管农村经济的持续高速增长对于推动农村大规模减贫起到了核心作用,但国家有针对性地扶贫战略与投资的减贫效应始终不容忽视。

  (二)扶贫政策的阶段化

  改革开放以来,中国农村扶贫政策的阶段化特征十分显著。总体上看,农村扶贫政策的演变可划分为四个阶段:第一,以特定贫困区域为主要扶持对象的扶贫阶段(1985 年以前)。例如国家针对甘肃省定西地区、河西地区和宁夏西海固地区,组织实施了“三西”扶贫开发计划,由此打响了特定贫困区域扶贫工作的第一枪。第二,以区域开发为主的扶贫阶段(1986—1993 年)。这个阶段在反思救济式扶贫的基础上,确定了开发式扶贫的基本方向,对集中贫困区域采取连片开发,确定了国家重点扶持贫困县。第三,以优化开发式扶贫方式为主的扶贫阶段(1994—2000 年)。随着扶贫工作的深入,贫困总人口大量减少,但贫困类型与成因亦在发生变化,贫困人口减少速度趋缓,为此,制定了《国家八七扶贫攻坚计划》,这也是中国扶贫历史上第一个目标清晰、期限明确的扶贫纲领性文件。 第四, 以巩固成果为主的综合开发阶段 (2001年至今)。此阶段国家先后制定实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》,结合新世纪的农村贫困特点,进行综合性的扶贫开发工作。

  (三)扶贫模式的多元化

  总体上看,当前我国农村扶贫模式已经由“输血式”向“造血式”转变,“造血扶贫”某种程度上已成为开发式扶贫的另一种表述形式。对于如何实现造血扶贫,又形成了诸多具体的模式,概括起来主要有四种类型。第一,智力扶贫。以农民教育为切入口,通过技能培训实现贫困人口的知识提升,从而转化为劳动生产力。第二,产业扶贫。以农民增收为主要目标,鼓励支持贫困地区因地制宜发展特色产业。第三,合力扶贫。以整合全社会力量为基本手段,采取对口帮扶等方式拓展扶贫渠道。第四,搬迁扶贫。以有计划的开发式移民为核心举措,对居住和生产条件恶劣的贫困人口,实施易地搬迁,并统筹规划移入地发展。实际上,在具体操作过程中,输血扶贫并没有退出历史舞台,当前许多造血扶贫模式其实是在借助输血扶贫为载体发挥作用的,造血扶贫更多地是作为一种理想形态而存在。有学者认为,单一实施造血扶贫其实并不是中国农村扶贫的最好模式选择,而应该采取“输血与造血的协同互动”模式[9]。

  (四)扶贫瞄准的区域化

  扶贫瞄准是中国农村扶贫工作实施过程中的重要一环,是对扶贫对象的选择和扶贫对象确定后实施的资金和资源投放过程,区域瞄准是惯常采用的扶贫瞄准方式。“区域”在扶贫领域中的范围并不固定,通常情况下,省域、县域、村域都可以纳入区域的范畴。自从 20 世纪 80 年代国家确定贫困县标准和名单以来,一直到 2000 年左右,几乎所有扶贫计划和投资都是以县域为瞄准单位的。新世纪以来,农村扶贫工作进行了诸多重大政策调整,其中最大的变化之一就是瞄准机制从县域瞄准转变为村域瞄准,试图通过缩小瞄准单位以提升瞄准的精准度。2001 年,全国范围内总共确定了约 15 万个贫困村,这些贫困村已经突破了原先贫困县的范围,所有贫困村均采取整村推进的方式进行扶贫投资。从 2011 年开始,农村扶贫工作的瞄准思路又发生了变化,“集中连片特殊困难地区”成为扶贫攻坚的重点和难点,按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的基本原则,在全国共划分了 14 个特困片区,共瞎 680 个贫困县。虽然在扶贫政策层面也强调要扶贫到户、扶贫到人,但并没有获得很好地落实。因此,总体上看,我国扶贫瞄准的区域化倾向并没有发生实质性改变。

  (五)扶贫投资的项目化

  分税制改革以来,中央财政不仅不再从农村收取各种税费,反而加强了对农村的“反哺”,尤其增加了对中西部贫困农村的支持力度,其机制主要表现为财政资金的转移支付。此时,国家财政资金的支出手段又以“专项分配”为主,即采用专门项目的形式实现财政资金的有效配置。在这种大背景之下,项目制正成为农村扶贫工作的重要制度安排[10],农村扶贫工作正是通过实施项目的系统过程,逐渐确立了一种新的扶贫结构形态。当前,我国已经形成了一整套完整的项目扶贫体系,包括教育扶贫项目、医疗扶贫项目、文化扶贫项目、科技扶贫项目、产业扶贫项目、生态扶贫项目、妇女扶贫项目、儿童扶贫项目等等。以2013 年为例,中央财政共安排专项扶贫资金 390.43 亿元,主要支持领域包括:发展资金 290.13 亿元,少数民族发展资金 36.9 亿元,以工代赈资金 41 亿元,“三西”资金 3 亿元,国有贫困林场扶贫资金 3.5 亿元,国有贫困农场扶贫资金 2.3 亿元,扶贫贷款贴息资金 5.6 亿元[11]。这些资金主要以地方政府“项目申报”和中央政府“专项配置”的形式输送到农村贫困地区。

  二、农村扶贫工作的“内卷化”困境及其基本表征

  中国农村扶贫工作总体性特征从正向层面来看促成了减贫成就的巨大彰显,而从逆向层面看,则难以掩盖扶贫领域的“内卷化”困境。“内卷化”(involution)概念产生于人类学,后被广泛应用于经济学、社会学、政治学等学科领域。“内卷化”概念的早期应用离不开美国人类学家戈登威泽的贡献,他用“内卷化”描述一种内部不断精细化的文化现象,意指当文化模式达到了某种最终的形态之后,既没有办法稳定下来,也无法转变到新的形态,而是不断在内部变得更加复杂[12]。随后,“内卷化”概念因被格尔茨和黄宗智等学者运用于农业领域的研究而为学术界广泛讨论, 产生了大量的相关文献, 并被扩展到各个研究领域。

  格尔茨基本沿用了戈登威泽对“内卷化”的理解,将其作为一个分析性概念,深度刻画了印尼爪哇地区由于农业无法向外扩展延伸,致使劳动力不断填充到有限的水稻生产过程,从而导致农业内部细节过分精细而使形态本身获得了刚性[13]。可以看出,在戈登威泽和格尔茨那里,“内卷化”的基本含义指系统在外部扩张条件受到限制的条件下,内部不断精细化和复杂化的过程[14]。

  对于中国学术界而言,“内卷化”概念的主要影响来自黄宗智和杜赞奇对格尔茨成果的转用和拓展。黄宗智对“内卷化”的阐释直接来源于格尔茨,但进行了概念的再加工。他将“内卷化”理解为劳动力的边际报酬递减,认为“内卷的要旨在于单位土地上劳动投入的高度密集和单位劳动的边际报酬减少”[15]。在黄宗智看来,“内卷化”主要体现为一种“没有发展的增长”或“过密型增长”的形态,而“没有发展的增长”与“有发展的增长”之间的区别对于了解中国农村贫困和不发达的持续具有重要意义[16]。不过,黄宗智特别强调他对“内卷化”的理解并不同于格尔茨。杜赞奇关于中国华北农村政治的相关研究进一步拓展了“内卷化”概念,他借用格尔茨的“农业内卷化”概念,指出 1900—1942 年华北农村的国家政权建设出现了“国家政权内卷化”现象。值得一提的是,杜赞奇毫不讳言对于格尔茨概念的借用,指出这是在“实在找不出一个更为合适的概念来描述这一过程”[17]时借用并抽象地使用了“内卷化”概念。当然,这种借用被证明是十分成功的,得到了学术界的广泛认同。

  应当说,“内卷化”目前是个尚存大量争论的概念,学术界围绕它的内涵界定以及学理上的存在必要性等问题进行了诸多讨论,至今并无定论。不过,从大量运用此概念进行现实议题分析的文献来看,学者们还是普遍认同“内卷化”概念具有很强的“工具性分析价值”[18],能够为相关现实问题的解决扩展理论视野和实践空间。本文借用“内卷化”概念分析当前农村扶贫工作遭遇的总体性困局,认为内卷化是中国农村扶贫工作总体性特征的重要逆向表现。需要说明的是,本文的“内卷化”概念也是杜赞奇意义上的“抽象式借用”,即在遵循该概念原初涵义的基础上,针对研究的特定问题,在分析的内容上进行相应调整。就像杜赞奇的政治模式研究对于格尔茨的农业模式研究那样,不是完全对照搬用,而是进行理论概念使用的跨域迁移。[19]本文认为,“内卷化”概念是对中国农村扶贫工作发展状况的理解和概括过程中能够找到的比较合适的概念,是立足于能够清楚阐释当前农村扶贫工作总体性困局的复杂内容的较好选择。

  所谓中国农村扶贫工作的“内卷化”,系指在国家扶贫资源不断增加的情况下,农村扶贫工作的整个内部系统变得更加精细化和复杂化,但却难以完全实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标,反而陷入到难有实质性发展的刚性结构之中。扶贫工作内卷化与黄宗智、杜赞奇等人对内卷化概念的使用在本质上是一致的,即强调在某种模式下, 虽然资源投入的总量不断增加, 但效率没有提高,效果亦不显著,这是一种“没有发展的增长”。对于扶贫工作内卷化而言,“发展”意指农村扶贫工作的总体目标,“增长”则强调实现减贫的工具手段和内部结构。从性质上讲,农村扶贫工作虽然使贫困人口逐年减少,贫困状况有所改善,但并没有使传统的救济式扶贫的性质发生实质性改变,尚未真正实现开发式扶贫所预期的从解决温饱为主要任务的阶段向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力以及缩小发展差距的新阶段的根本性转变。农村扶贫工作“内卷化”呈现出扶贫投资边际效应递减、扶贫治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧、扶贫效果难以长期保持以及贫困地区生态承载压力巨大等特征的综合矛盾现象。

  (一)扶贫投资边际效应递减

  近年来, 中央和地方扶贫开发投入的资金力度逐渐增强, 农村贫困人口的总体规模呈现下降的基本趋势,但减贫速度已经明显放缓。开发式扶贫“对于地域和贫困人口劳动能力的依赖使得其对于剩余贫困人口的政策边际效益几乎等于零”[20],政策收益正在受到人们的质疑。2012 年中央财政综合扶贫投入约 2996 亿元,比 2011 年增长 31.9%,其中专项扶贫资金为 332 亿元,增幅也达到了 23%。同时地方政府 28 个省区市本级财政专项扶贫资金 147.8 亿元,比 2011 年增长 45%。但扶贫资金大幅度的增加并没有起到迅速降低贫困人口的作用。有统计表明,中国农村贫困人口 1979 年至 1990 年平均每年减少 1375 万,1991 年至 2000 年平均每年减少 529.1 万,2001 年至 2005 年平均每年只减少 168.8 万。[21]根据国家 2011 年确定的人均日收入1 美元的贫困线标准,目前全国还有近 10% 的贫困人口,而如果根据世界银行人均日收入 2 美元的贫困线标准,则依然有 2 亿多人口生活在贫困线之下。[22]尤其值得注意的是,民族八省区贫困人口减少的速度更加缓慢,贫困发生率明显高于全国水平。据国家民委统计数据显示,2013 年,民族八省区贫困人口约占全国贫困人口的 31%,广西、贵州、云南三省的减贫任务非常繁重。可以看出,扶贫资金在减少人口数量、提高农民收入方面依然发挥着积极作用,但同时也应该注意到,这种资金投入是低效率的。一方面国家扶贫资金在持续投入,但贫困人口的脱贫难度及返贫困、农村扶贫进程中的贫富差距及“输血”强劲“造血”不足等问题却在日益加剧。[23]

  (二)扶贫治理体系架空悬浮

  税费改革以来,过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为主要依靠中央和上级政府的转移支付而生存,基层政府由过去的“要钱”转变为“跑钱”,治理模式从过去的汲取型变为同农民关系更加松散的“悬浮型”。[24]在国家大规模扶贫开发的背景下,贫困地区基层政府往往面临着更加尴尬的角色定位。一方面,基层政府想方设法获取财政转移支付的扶贫资金,因此,“跑扶贫项目”成为贫困地区基层政府的中心工作;另一方面,“跑来的项目”又是需要大量精力投入的社会工程,尤其是倡导脱离救济式扶贫模式的开发式扶贫项目,更加离不开基层政府的全心投入和系统运作。然而现实情况却是,基层政府更多的精力都投入在“跑项目”的过程中,真正投入到项目实施中的精力非常有限,从而严重影响项目实施的效果。同时需要警醒的是,随着财政转移支付的不断增加,大量的公共资源并没有真正到达扶贫对象的手中,而是被“结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源”[25],很多反贫困项目成为各级地方政府捞取政治资本的手段,致使贫困地区地方治理内卷化趋势愈演愈烈。

  (三)贫困农村内部分化加剧

  农村扶贫工作一项重要的任务是实现农村贫困人口脱贫致富,从而有效缓解农村内部的分化问题,并专门设计了相应的瞄准机制,以期能够将有限的资源最大可能地投放给真正有需要的贫困人群。为此,中国政府针对不同时期的扶贫工作特点,提出了“县域瞄准”、“村域瞄准”等多样化的瞄准机制,从而为扶贫资源精准入户创造制度上的有利条件。但是,无论是贫困县还是贫困村,都属于“区域范畴”,即使是瞄准到村,仍然难以实现扶贫资源准确到户,贫困村中的穷人获得发展性扶贫项目的可能性比较小。[26]从实践来看,整村推进战略下贫困村的农户平均收入增长确实高于非贫困村,但是,在贫困村内部,则很难区分富裕农户和贫困农户,并且容易获益的往往是相对富裕的农户和村组干部。有研究表明,“农村扶贫开发在缓解贫困的同时加剧了农村内部的收入不平等”[27],这必然在一定程度上消解扶贫工作的减贫效果。从更深层次来看,由于扶贫开发不能有效地设计出参与、合作以及协商的机制,从而在决策层面和资源配置层面都难以实现社会团结的目标,并且不少情况下还出现破坏、损害村庄内部团结的问题,导致因为扶贫资源分配的不合理与不公平而产生的矛盾与分裂。[28]

  (四)扶贫效果可持续性脆弱

  扶贫开发的最终目标是保证贫困地区具有长期持续发展的能力,从根本上摆脱贫困状态。因此,理想层面上看,扶贫工作不应只停留于经济指标的增长,还应该强调人口、资源、环境等综合要素协同并进的整体性发展和人的全面发展;但在实际的扶贫实践中,人们往往将解决短期温饱与长期脱贫混为一谈,要么采取传统的救济式扶贫策略,要么以牺牲环境和浪费资源为代价,以换取暂时性的眼前利益。这种短期化的扶贫行为,不仅不能实现稳定脱贫的目标,甚至连最基本的温饱问题也不能获得有效稳固,呈现出贫困农户依赖性强、返贫现象严重等新的复杂特征。据国家统计局的贫困监测数据显示,2001 年至 2009 年间,西部地区贫困人口的比例由 61% 增加到 66%,民族地区八省区的贫困人口比例由 34% 增加到 40.4%,云南、贵州、甘肃三省的贫困人口更是由 29% 猛增到 41%。这些数据表明,温饱线附近的人口保持良好经济状况的“可行能力”非常脆弱,任何风险和变故都有可能使其返回贫困状态,导致整个扶贫工作功亏一篑。

  (五)生态环境承载压力巨大

  农村扶贫工作在追求经济利益、尽早摆脱贫困的主导思想的支配下,往往很难协调处理资源利用与环境保持之间的关系,不可避免地导致资源浪费和生态破坏。应当说,当前我国贫困地区对资源的破坏性利用现象十分突出,产生的后果也非常严重。造成这种现象的原因是复杂的,归结起来主要有三方面:其一,扶贫项目的环境侵害性。许多扶贫项目本身并没有充分考虑到对于环境的负面影响,只注重对资源环境的无限制甚至掠夺式开发,攫取短期利益,忽视环境代价;其二,扶贫主体的环境侵害性。政府、企业以及农户等都是扶贫工作的重要主体,在扶贫过程中,政府常常只考虑如何能够增加财政收入,企业只考虑自身的经济收益,而农户也只考虑如何增加自己的收入所得,各主体对环境可持续的考虑并不充分;其三,生态环境本身的脆弱性。贫困地区之所以难以脱贫,生态环境脆弱和生存条件恶劣可能本身就是重要的制约因素,同时由于扶贫工作带来的环境压力,这就造成了环境侵害的恶性循环,一方面脱贫目标难以实现,另一方面生态环境承载力持续下降。[page]

  三、农村扶贫工作内卷化的生成机制

  农村扶贫工作内卷化的形成显然离不开扶贫工作的总体性特征这一宏大背景,但总体性特征如何具体引发内卷化的困境,则是需要进一步讨论的议题。 本文从五个方面分析农村扶贫工作内卷化的具体生成机制。

  (一)扶贫开发政策灵活性差

  扶贫战略的国家化和扶贫政策的阶段化决定了农村扶贫政策调整的灵活性方面存在缺陷。国家扶贫规划从长远来看有利于政策的权威性、一致性和稳定性,避免短期行为,产生长期效应;同时也便于调动不同部门、不同社会主体共同参与到扶贫工作中来。但不得不承认,这种“规划式发展”的方式尚带有明显的行政命令和计划经济的烙印,其创新过程难以跟上社会发展的历程。扶贫政策的强大惯性会衍生出扶贫制度体系滞后的弊端。这样一来,常常出现扶贫政策不能落地生根,无法适应多元化需求的尴尬局面。例如,2001 年国家确定的贫困县数量为 529 个,随着经济的发展和扶贫工作的深入,很多当初的国家级贫困县,已经成为全国实力雄厚的经济强县,早已摆脱了贫困的现实,但由于国家扶贫政策调整的滞后性,使得它们依然戴着贫困县的帽子,享受着中央财政数量可观的转移支付资金。总体上看,国家主导的扶贫政策的动态调整能力相对薄弱,这种特性使得扶贫资源合理、有效利用的程度降低,从而制约了扶贫工作的深入推进。

  (二)区域瞄准机制效率低下

  扶贫开发以来,国家将扶贫目标从县域瞄准调整为县域瞄准与镇村瞄准相结合,呈现县、乡、村三级瞄准的格局,甚至尝试进行农户的精确瞄准,以使扶贫目标更有针对性,从而有效提升扶贫投入的效率。实践表明,扶贫的瞄准目标定位于县级范围在精准度上存在着严重的偏差,此时扶贫资金的使用效率对于贫困地区整体而言可能有效,但对于贫困人口来说并不是特别有效。虽然镇村瞄准能够覆盖更多的贫困人口,但是重点贫困村如何选择依然是困扰镇村瞄准的核心问题,即便中央和地方政府对贫困村的选择有着明确的程序与要求,但诸多人为因素和现实困境还是会影响到贫困村的选择。另外,由于镇村内部贫富差距的存在,镇村瞄准机制还是不能保证其所覆盖的全部是贫困人口。相反,由于基层权力结构的复杂性,扶贫资源要么被平均分配给所有人,要么可能更多地流向村庄中的富裕阶层,从而违背扶贫瞄准的初衷。而贫困户的精确瞄准虽然是国家一直在倡导的瞄准方式,但同样面临着如何在贫困村庄内部识别和选择贫困农户的挑战。

  (三)扶贫投资项目难以对接

  我国财政扶贫资金很少能以现金支付的形式直接进村入户,往往要通过项目化的运作方式才能实现与贫困人口的需求对接。扶贫部门会根据规划建立扶贫项目库,按照项目安排扶贫资金,凡是未列入项目库的项目,扶贫资金和政策一般不予支持。但是,贫困人口究竟需要何种类型的项目以及项目是否能够顺利到达贫困者手中,都是现实操作过程中需要克服的难题。当前,以项目为依托的扶贫资金投放模式一方面具有比较鲜明的技术官僚主义特征 , 国家为项目申报和管理提供了一整套标准化和技术化的操作程度,便于实现垂直的专业化管理和控制,扶贫开发正在变成“以项目评估和项目管理为中心的治理体制”[29];另一方面,项目的准入门槛比较高,发展型项目需要农户掌握相应的技能,基建类项目则需要农户提供配套资金,这种投放模式不仅可能排斥不具备准入条件的真正贫困对象,甚至为相对富裕的人群因项目获益提供了合理依据。因此,项目化扶贫投资受到了技术管理方便与农户需求分散这一现实矛盾的极大制约,其对于财政资金的使用效率和公平的影响存在疑问。

  (四)造血扶贫举措流于形式

  扶贫开发的核心思想是通过培育造血功能实现贫困地区脱贫致富,认为只有增强贫困地区和贫困人口的自我发展能力,才能真正摆脱贫困,实现可持续发展。国家的顶层设计也始终围绕着这种思想而展开,为此,国家专门设计出教育扶贫、产业扶贫、金融扶贫等造血扶贫手段。但“在效率优先的原则下,这种造血式的扶贫战略的减贫效果并不尽如人意”[30],需要长期投入的造血扶贫工程常常异化为追逐效益的短期行为和盲目行动。同时,造血扶贫战略在实践中还带有浓厚的行政色彩,农村扶贫开发主要依靠行政体系配置扶贫资源,这种自上而下的垂直管理型扶贫显然难以有效动员和组织贫困人口,本应主动参与的农户往往沦为被动接受的客体,贫困人口必然形成对政府等外部干预的强烈依赖。另外,由于区域性瞄准机制容易忽视贫困人口的个体差异,试图一刀切式地解决所有农户的问题, 农户的个性化需求无法得到有效满足。总体上看, 造血扶贫的原初设想并未得到有效落实, 当前诸多扶贫举措最终又返回到了救济式扶贫的老路上。

  (五)扶贫受益主体流动性强

  应当说,包括农村剩余劳动力在内的各种生产要素在城乡间的自由流动,确实有利于增加农民收入,从而构成农村扶贫工程的有机组成部分。但是,城乡二元结构中的户籍制度、就业制度、社会保障制度、住房供给制度等对于进城农民而言形成了巨大的刚性制度壁垒,基本公共服务均等化尚未实现,农民难以通过融入城市获得对等的发展机会,也就不能完全依靠市场经济的带动作用改变贫困面貌,农民最终不得不重新返回农村。因此,从本质上讲,大规模的乡城流动并没有从根本上改变中国农村的扶贫格局,绝大多数农民还是要在农村接受国家的扶贫制度照顾,成为扶贫工作的实然瞄准对象。但是,农村贫困人口大规模的城乡流动却在客观上增加了扶贫工作的难度,最主要的变化在于开发式扶贫发挥大规模减贫效益的主体基础已经不复存在。当前,贫困农村的主要劳动力常年处于乡城流动状态,留守人口以老年人和儿童为主,有能力承担开发式扶贫主体的人群的瞄准难度增加, 从而导致现行的扶贫治理体系不能有效发挥作用。

  四、农村扶贫工作内卷化的治理路径

  综上所述,农村扶贫工作内卷化的生成机制多元而复杂,且各种因素互构共变[31],彼此嵌套,因此,要探讨其治理对策将是一件颇有难度的工作。本文尝试从以下五个方面对农村扶贫工作“去内卷化”的治理路径进行分析。

  首先,构建顶层设计与基层创新相结合的扶贫政策体系。顶层设计强调建设宏大系统之前必须先进行从顶层开始、从上至下的总体性设计,从而保证各个子系统之间能够兼容、互通和联动。应当说,我国的扶贫政策体系具有良好的顶层设计传统,从著名的《国家八七扶贫攻坚计划》到现行的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》,都是国家层面对扶贫工作的总体规划和全面部署。但顶层设计的阶段性和滞后性的缺陷在扶贫工作的复杂性面前往往显得力不从心。因此,在顶层设计的前提下,农村扶贫工作还应该格外重视自下而上的制度创新和改革试验,只有实现二者的密切互联,才能更好地推进农村扶贫工作。近年来,一些地方政府根据本地实际,已经在扶贫开发顶层设计的框架内进行了主动积极的改革探索。对于地方层面的扶贫实践,应当及时总结、适时调整、加以推广。总之,中国农村扶贫工作一方面要做好顶层设计,明确扶贫总体方案;另一方面,扶贫的现实困境又是问题的复杂化、区域化和碎片化,需要赋予地方和基层更多的试验空间,允许微观层面的制度变革。

  其次,构建区域瞄准与精准扶贫相结合的扶贫瞄准机制。区域瞄准机制能够对县级、镇级以及村级等贫困区域进行规模性瞄准,瞄准成本相对较低,扶贫资源能较为快速地到达贫困地区。而经过 30 多年的经济发展和长时期的扶贫开发,农村的贫困问题已经由普遍性的经济不发达造成的绝对贫困演化为以相对资产不足和福利剥夺为主要特点的相对贫困。此时,区域性的瞄准机制虽然能够发挥作用,但如何准确定位原子化、分散化的贫困人口,则是其难以实现的目标。为了减少扶贫资金的漏出量,提高资金的使用效率,更好地将扶贫资源投放给真正需要的贫困人群,必须提升扶贫瞄准的精度,农户瞄准就成为必然选择。但农户瞄准最大的劣势在于管理成本相对较高,因为它需要收集大量的信息以及跟踪检测受益群体。因此,中国扶贫瞄准机制建构的关键是找到瞄准精度和管理成本之间的最佳结合点。故而,构建区域瞄准与农户瞄准相结合的瞄准机制便成为一种较为现实的选择。当然,如何进一步细化这种综合性的瞄准机制往往要遵循因地制宜的原则,根据地域结构、经济发展水平、人口流动等条件予以灵活调整。

  第三,构建项目输入与农民回应相结合的项目运作机制。扶贫项目输入贫困地区的过程实际是一个上下双向互动的过程,遵循的应当是一种自上而下与自下而上相结合的“双轨”治理机制。一方面,由于“项目制的分级运作机制”[32],地方政府必须向上争取财政转移支付的各种项目,为区域性发展获取资源;另一方面,扶贫项目要想达到惠及贫困人群的目的,还必须让贫困人群自身积极参与到项目的具体运作过程中,扶贫资金怎么用以及用在哪里都应该由他们及其代表机构通过民主的方式予以最终决定。当前,贫困地区政府往往只注重向上“跑项目”,而忽略项目的实际成效及其适应性,统一化的且设计成型的项目方案,虽然便于各级政府的有效管理,却忽视了贫困人口的实际需求和条件差异,尤其没有给予接受者适当的自主参与空间,从而不可避免地导致扶贫项目单向输入而无农民积极回应的局面。其实,扶贫项目完全可以成为一个政府和贫困人群互动的平台,以项目为载体,让贫困人口积极参与关系自我发展命运事项的讨论与决策,这样才能通过“借力项目”实现贫困地区脱贫致富的目的。当然,这涉及到从中央到地方的各级政府对于财政转移支付的项目制度的固有观念的根本性转变。

  第四,构建外部支持与内源发展相结合的扶贫干预体系。本质上看,国家扶贫开发对于贫困地区而言更多体现为一种外部干预机制,这种外部干预机制最大的风险在于可能会引起贫困人口的依赖心理,从而造成久扶不脱贫的恶性循环。虽然国家主导的扶贫开发经历了从“输血模式”向“造血模式”的转变,也意识到能力建设的重要性,但就通常采取的措施来看,主要还是强调物质技术方面的能力。内源发展强调发展的内生性和本土民众参与的重要性,鼓励人们依据自身的文化特征探索适合的发展路径。不过,内源发展并不排斥和否定外部干预的重要性,相反,内源发展主张内源因素与外源因素有机结合,强调外源因素通过内源因素发挥作用,将外源因素与内源因素看成是一种辩证的有机整体。因此,如何通过系统的社会工程,特别是制度政策的合理设计与有效实施,以改善贫困地区发展的外部环境,并为贫困地区提供恰当有效的外部支持,同时通过内源发展加强其自主发展的意识与能力,降低发展的外部依赖程度,可能是贫困地区脱贫发展的治本之路。[33]

  最后,构建主攻农村与乡城一体相结合的扶贫空间格局。一直以来,我国扶贫开发的主战场在农村,相关政策设计与行动计划也是围绕农村、农业和贫困人口而展开的。近些年来,通过稳定土地的家庭承包关系和推进经济结构调整等举措以及扶贫开发的相关手段,对促进贫困地区发展起到了一定的作用。但是,有限的土地资源仅仅能满足农民温饱的基本需求,而解决不了农民致富的长远需求;农业产业结构调整引起的农产品总量提升又由于市场有限和消费不足,发展潜力非常有限;农民日益频繁的乡城流动增加了扶贫瞄准的难度。因此,仅仅依靠农村内部的改革,难以从根本上解决农村贫困问题。这就需要在各种扶贫政策和手段向农村主攻的同时,进一步突破城乡分割的体制壁垒,改变原先计划经济遗留的城乡差异化的发展策略,在城乡一体化的空间格局下,建立起城乡居民待遇平等、生产要素开放互通、发展资源共同分享的城乡发展新格局。国家应该从顶层设计上建构起城乡互通的“大扶贫”体制,使城乡社会能够从原有的二元结构的分立状态演变为协同共进的融合状态。这样,贫困地区才能真正分享国家经济发展的成果,在城乡一体化的格局中实现脱贫发展。[page]

  五、结语

  随着我国扶贫开发的大力推进,扶贫事业取得了有目共睹的巨大成就,农村地区居民的生存和温饱问题基本解决。从国家规划层面来看,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》已经正式颁布实施,标志着中国农村扶贫工作正式进入到新一轮的扶贫开发阶段。国家对农村贫困地区的扶持资源将保持持续性、大幅度增加的态势,扶贫力度将不断加大。但是,从实践操作层面来看,扶贫工作的减贫效应却呈现出逐年递减的趋势,连带产生了诸如扶贫治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧、扶贫效果难以长期保持以及贫困地区生态承载压力巨大等许多现实困境,陷入到扶贫体系内部不断精细化和复杂化且在短时期内难有实质性发展的“内卷化”状态。要想实现从救济式向开发式转变进而达到可持续发展的扶贫目标,必须正视农村扶贫工作中的“内卷化”困境,将其作为一项总体性工程加以系统治理。本文认为,农村扶贫工作“去内卷化”可从创新扶贫政策体系、优化扶贫瞄准机制、完善项目运作机制、调整扶贫干预体系以及重构扶贫空间格局等方面进行整体性突破。

  本文的研究目的不在于从局部层面分析农村扶贫工作面临的某个现实困境,而是侧重于从总体性视角探讨其整体困局,将扶贫领域的诸多相关现象都纳入到“内卷化”这一分析框架中进行辩证、系统地分析,希望从更加宏观综合的角度把握扶贫工作的内在矛盾和演变趋势。当然,这种研究路径也离不开对农村扶贫工作“务于精熟”式的专项分析,后者是前者实现“观其大略”的前提与基础。因此,对农村扶贫工作困境的总体性分析并不是要排斥分立性研究,而是在当前学术界主要精于分立性研究的大背景下,倡导二者应该互促共进、彼此增益,各自发挥自身的学术优势,从而为扶贫政策的调整和扶贫行动的完善提供更加合理的学理支撑。

  注释:

  [1]中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国农村扶贫开发的新进展》,北京:人民出版社,2011,第 4 页。

  [2]向德平、高飞:《政策执行模式对于扶贫绩效的影响——以 1980 年代以来中国扶贫模式的变化为例》, 《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2013(6)。

  [3]李培林、王晓毅:《移民、扶贫与生态文明建设——宁夏生态移民调研报告》,《宁夏社会科学》,2013(3)。

  [4]王建民:《扶贫开发与少数民族文化——以少数民族主体性讨论为核心》,《民族研究》,2012(3)。

  [5]李庆梅、聂佃忠:《负所得税是实现扶贫开发与农村低保制度有效衔接的现实选择》,《中共中央党校学报》,2010(5)。

  [6]汪三贵、Albert Park 等:《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》,《管理世界》,2007(1)。

  [7]段应壁: 《中国农村扶贫开发:回顾与展望》, 《农业经济问题》,2009(11) ;刘坚: 《新阶段扶贫开发的成就与挑战》,北京:中国财政经济出版社,2006。

  [8]科西克:《具体的辩证法》,北京:社会科学文献出版社,1989,第 23 页。

  [9]谭贤楚:《“输血”与“造血”的协同——中国农村扶贫模式的演进趋势》,《甘肃社会科学》,2011(3)。

  [10]马良灿:《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》,《社会科学战线》,2013(4)。

  [11]新华网:

  http://news.xinhuanet.com/politics/2013-08/02/c_116794076.htm。

  [12][14]刘世定、邱泽奇:《“内卷化”概念辨析》,《社会学研究》,2004(5)。

  [13]Geertz Clifford. Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia[M]. Berkeley and Los Angeles: University of California Press,1963: 80-82.

  [15]黄宗智:《发展还是内卷?十八世纪英国与中国——评彭慕兰〈大分岔:欧洲,中国及现代世界经济的发展〉》,《历史研究》,2002(4)。

  [16]黄宗智:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》,北京:中华书局,2006,第 12 页。

  [17][美] 杜赞奇:《文化、权力与国家》,王福明译,南京:江苏人民出版社,1994,第 68 页。

  [18]郭继强:《“内卷化”概念新理解》,《社会学研究》,2007(3)。

  [19]王思斌:《中国社会福利的内卷化及发展——中国市场化转型中社会福利制度的变迁》,王思斌主编:《中国社会工作研究》,北京:社会科学文献出版社,2012,第 23 页。

  [20]徐月宾、刘凤芹、张秀兰:《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》,《中国社会科学》,2007(3)。

  [21]魏后凯、邬晓霞:《中国的贫困问题与国家反贫困政策》,《中国经济时报》,2007-06-01。

  [22]郑功成:《我国新时期的反贫困战略》,《光明日报》,2014-06-13。

  [23]陈俊:《新世纪以来中国农村扶贫开发面临的困境》,《学术界》,2012(9)。

  [24]周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》,2006(3)。

  [25]贺雪峰:《论乡村治理内卷化——以河南省 K 镇调查为例》,《开放时代》,2011(2)。

  [26]陈前恒:《农户动员与贫困村内部发展性扶贫项目分配——来自西北地区 H 村的实证研究》,《中国农村经济》,2008(3)。

  [27]李小云:《我国农村扶贫战略实施的治理问题》,《贵州社会科学》,2013(7)。

  [28]王春光:《扶贫开发与村庄团结关系之研究》,《浙江社会科学》,2014(3)。

  [29]渠敬东、周飞舟、应星: 《从总体性支配到技术治理——基于中国 30 年改革经验的社会学分析》, 《中国社会科学》,2009(6)。

  [30]张新伟:《市场化与反贫困路径选择》,北京:中国社会科学出版社,2001,第 18 页。

  [31]郑杭生、杨敏:《社会互构论的提出——对社会学学术传统的审视和快速转型期经验现实的反思》,《中国人民大学学报》,2003(4)。

  [32]折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》,2011(4)。

  [33]方劲:《乡村发展干预中的内源性能力建设——一项西南贫困村庄的行动研究》,《中国农村观察》,2013(4)。

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