左希迎:南海仲裁案与南海秩序的未来
您当前的位置:首页 > 国家战略

左希迎:南海仲裁案与南海秩序的未来

时间:2016-07-18 09:23:53  来源:中国人民大学国家发展与战略研究院  作者:左希迎

2016712日,南海仲裁案仲裁庭公布了仲裁决议。南海问题一时成为中国外交政策中的关键议题。那么,如何看待南海仲裁案?中国如何应对这一局势?这些问题需要给予回答。总体而言,单纯从国际法角度看待南海问题是不够的,理解南海问题需要一个综合的维度,因此国际关系和国际法都不能忽视。事实上,当前南海存在两种不同导向的秩序观念。第一种以主权原则为导向,追求通过谈判协商和平解决争端,主张不管争议国家选择何种方式,都不能违背主权国家的意志,这种秩序观念的坚持者是中国。第二种以国际规则为导向,主张通过国际法或国际规范来解决争端,这种秩序观念的坚持者是菲律宾、越南和美国等国家。这两种秩序的对抗给南海秩序带来了不确定性,但是也有可能孕育中美合作的可能。应对当前南海的挑战,中国应该从制度建设和具体策略两个方面有所作为,加强战略评估和战略调适的能力,在具体策略上不断进行战略学习,掌握南海问题的主导权。

 

2016年7月12日下午5点,南海仲裁案仲裁庭公布了仲裁决议。仲裁结果对中国非常不利,国内舆论顿时一片哗然。中国外交部在第一时间发表了声明,重申中国“不接受、不承认”的政策。彼时,包括“里根”号航母在内的多艘美军舰艇集结南海及其周边,意在威慑中国。美国国务院当日发表声明称,南海裁决对中菲双方都有法律拘束力,希望双方遵守有关义务。一时间,南海上空乌云密布,大有风雨欲来之势。南海仲裁案有什么影响?南海仲裁案如何影响南海秩序?中国应该如何改进既有的南海政策?这些问题值得思考。

 

一、准确理解南海仲裁案

 

如果不计网民,仅仅将7月12日以来的知识界舆论进行分类,不难发现,对南海仲裁案的理解主要来自三种视角:第一类以新闻媒体为代表,更多是对现状的报道和评估,这一视角往往夸大南海仲裁案的威胁与后果,这反映了新闻媒体的一贯模式。第二类以国际关系学界为代表,更加关注应对策略,往往过于侧重应然的因素。第三类是国际法学界,更多关注仲裁案的程序性问题。

 

南海问题错综复杂,利益盘根错节,对于仲裁案,每个国家、每个人都可以从不同的角度来理解。南海仲裁案就像个棱镜,折射出了不同颜色的光。如果回到南海仲裁案本身,国际关系和国际法两个维度都不能忽视,问题是,在中国“不接受、不承认”的立场上,国际法的维度缺少了现实操作的基础。

 

事实上,根据《联合国海洋法公约》的规定,有四类法庭可以审理海洋争端:国际海洋法法庭,国际法院,按照争端一方要求发起仲裁程序的仲裁法庭,以及按照特定争端组建的特别仲裁法庭。其中,根据第二八七条第五款的规定:“如果争端各方未接受同一程序以解决这项争端,除各方另有协议外,争端仅可提交附件七所规定的仲裁。”也就是说,即使中国不同意,菲律宾根据《公约》附件七的规定,有权利通过仲裁法庭提出仲裁程序。

 

当然,中国也是有权利不接受仲裁程序的。根据第二九八条第一款的规定:“一国在签署、批准或加入本公约时,或在其后任何时间,在不妨害根据第一节所产生的义务的情形下,可以书面声明对于下列各类争端的一类或一类以上,不接受第二节规定的一种或一种以上的程序。”早在2006年,中国政府已经依《公约》第二九八条规定提交排除性声明,不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何国际私法或仲裁管辖。从这一点来看,菲律宾要求国际仲裁,在程序上并不合法。

 

国际法上存在的这种困境促使我们思考三个问题:

 

第一,国际法的限度。根据以上分析,《公约》事实上存在诸多可供各国按照自我利益解读的空间。如果单纯依照国际法来解决南海这么复杂的国际争端,最终结果恐怕是要成为一笔糊涂账。在南海问题上,国际法有很大的局限,尤其相关方之一是联合国安理会常任理事国的中国。由此可见,从单一视角无法理解南海问题的本质,多种视角可能更为全面、客观。

 

第二,大国是否应该接受国际法?就在南海仲裁案结果出来之前,美国学者格雷厄姆·艾利森撰文直言:“中国无视南海仲裁是遵循一直以来的大国先例。”大国经常不接受国际仲裁也属常态,这是国际政治中的现实。然而,在一个日趋规则化的国际社会里,没有大国能无视国际法。对中国而言,应该遵守国际法并无疑问,而问题在于哪些国际仲裁可以不接受,这值得学术界群策群力。

 

第三,如果有些国际法可以不接受,这种选择会有什么后果?对一个成长中的大国而言,最尴尬的局面在于被扣上不遵守国际法和国际规则的帽子。所以,如何评估和选择,这个有待于国际法学界和国际关系学界的深入研究。

 

二、截然对立的南海秩序观念

 

冷战以后,某些重要的事件往往成为中国外交历史的时间节点,这包括1999年的炸馆事件、2001年的撞机时间、2008年的奥运火炬事件和2012年的反日游行事件。此次南海仲裁案,在冲击度上可能比之以往重大事件有所不及,但是在影响上却无疑能够比肩。作为亚太地区的战略要地,作为中国崛起的关键区域,南海的风吹草动无疑会波及到地区秩序。

 

当前,南海存在两种不同导向的秩序观念。第一种以主权原则为导向,追求通过谈判协商和平解决争端,主张不管争议国家选择何种方式,都不能违背主权国家的意志,这种秩序观念的坚持者是中国。相对而言,中国是当前国际社会中主权原则的坚定捍卫者,这不仅是基于中国自身的历史,也是基于主权观念跟中国所处位势相匹配。

 

梳理主权原则的起源要追溯到威斯特伐利亚体系,这一原则是二战后国际秩序的核心理念。从本质上来说,二战后国际秩序是以自由主义为基石的,它既推崇国家主权,亦同时包含着对人权、民族自决和自由航行的肯定。冷战后,普世权利日趋强势,国际社会形成了截然相对的两种逻辑:主权原则主张限制侵犯主权,普世权利坚持可以干涉主权。

 

理解南海的秩序理念,需要将其置于这一历史情境之下。

 

由此可以引申出,第二种以国际规则为导向,主张通过国际法或国际规范来解决争端,这种秩序观念的坚持者是菲律宾、越南和美国等国家。其实,这几个国家的初衷并不一致:美国旨在通过捍卫这一理念,以塑造中国的行为,构建一个基于规则的亚太安全秩序;菲律宾和越南则是因为实力较弱,只能靠规则削弱中国在南海上的合法性。

 

对于中国而言,坚持主权原则固然是我们南海政策之根本,但是忽视国际法无益于维护国家利益。中国政府有必要深入研读国际法,做到熟练应用。毕竟,只有在能够熟练使用的前提下,才能有资格选择不使用。

 

在南海两种秩序观念同时存在的情况下,中美两国发挥的作用殊为关键,两国的互动可能出现两种截然不同的态势。一方面,南海成为中美两国战略竞争的前沿,两国有可能会在国际规范、地区秩序和军事相遇等问题上出现分歧。另一方面,南海问题也可以成为中美两国之间机制和制度的生成器。中美两国也可以选择加强战略沟通,制定两国都能接受的规则。如果两国能够在南海达成大致的行为规范和国际规则,这或许也是一件值得庆幸的事。

 

如果要满足第二种态势,意味着美国需要调整其对某些规则的期许,中国也要调整相应的立场,这可能包括进一步确认中国在南海的战略目标,清晰化九段线的具体内涵,以及阐释中国历史性权利的内容。

 

然而,就目前的发展趋势来看,第一种态势更为可能。其一,中美战略竞争的态势正在加剧。自美国提出亚太再平衡战略以来,特别是去年美国国内对华政策大辩论以来,中美关系已经发生了重要变化,这种变化被美国学者戴维·兰普顿称之为中美关系到了“临界点”,被中国学者达巍称之为中美两国的“战略共识”趋于瓦解。不管如何,中美在南海问题上步步加码的举动,对于两国关系具有风向标的意义。

 

其二,在美国强势介入南海问题、中国坚决捍卫主权的前提下,处在中美两个大国中间的东盟的地位难免会变得尴尬。自2012年东盟外长会议首次因南海问题而未发表联合声明以来,东盟国家内部已经屡现龃龉,这反映出一些明显态势,即由美国一手炒热的南海问题已经造成东盟国家内部出现裂痕。可以预测的是,未来中美在南海问题上的博弈更加激烈,东盟走向碎片化的风险也会变大。

中美在南海问题上的纷争正在冲击既有地区秩序。一定意义上,中美战略角力加剧了东亚各国间的裂痕,亚太国家正在选边站。   

 

三、中国应该如何应对南海仲裁案

 

中国的南海政策涉及到多个部门,最优的策略选择无疑是统筹规划,整合制度体系,避免相关部门各自为战,造成不必要的战略资源浪费。最坏的选择是在南海问题上的战略规划和战略执行缺乏章法,疲于应付各国的挑战。

 

为了避免出现这一趋向,中国政府应该在制度建设上下功夫。

 

首先,加强南海政策的评估机制。评估机制包括决策前的战略评估和执行后的战略评估。决策前的战略评估需要中国在南海政策上考虑以下方面:分析南海各相关国家和域外国家的政策选择动机,判断这些国家的政策选择;根据这些国家的选择,提出中国在南海问题上可供选择的政策方案;评估每一种政策方案的战略成本和战略收益,并作优先排序;估算政策与方案的战略效用,并对其他国家的反应,乃至偶然事件有充分的预备方案。与之相对应,执行后的战略评估则应该包括核算实际的成本与收益、总结需要改进之处等。

 

其次,战略调适也是重要的。以中美在南海仲裁案上的舆论战为例,中国一方面通过外交渠道,争取各国公开表态支持中国在南海问题的有关立场;另一方面,中国驻各国大使正在所在国媒体、智库和其他平台发声。中国的这套组合拳有明显的成效,一定程度上压制了美国和菲律宾等国的气焰,缓解了自身的战略压力。然而,这两种策略也存在值得思考并改进的空间。显而易见,这两种策略的战略成本都比较高昂。此外,要注意到一些重要国家在南海问题上选择两面下注的可能性。如果仔细分析,有些国家的表态多是立场宣示,存在含糊其词的问题。还需要考虑的一点是,如此众多的国家纷纷表态,在一定程度上又加剧了南海问题国际化的风险,而这与我们最初的战略设想相悖。

同时,在具体策略上,这需要中国不断进行战略学习,在以下五个方面继续努力,逐渐掌握南海问题的主导权。

 

第一,提高在南海问题上使用国际法的能力。中国作为大国,尽管体量巨大到足以对冲部分不利因素,但是从长期看,中国仍然需要国际法和国际规则的缓冲。因此,中国应该加强国际法的使用能力,强化防护带。

 

第二,继续加强对南海岛礁的实际控制,逐步推进、完善岛礁的建设工作,以保证在现实博弈中立于不败之地。

 

第三,防止民粹主义。此次南海仲裁案也凸显了民粹主义的危害,网络上叫嚣发动战争的民粹主义者不在少数,这值得引起警惕。

 

第四,及时安抚东盟国家,避免有些国家急剧转变立场。在东盟国家内部,有两类国家,一类是原来就不支持中国的,另一类是同情中国的。由于南海仲裁案做出了对中国不利的判决,中国需要安抚这些对中国持同情立场的国家。

 

第五,要与美国保持战略沟通,做好危机管控工作,避免在南海出现对峙的情况。中国既要避免过度反应,又要表达战略决心,这需要拿捏恰当。

 

对中国而言,南海问题是成长过程中必须跨过的一个门槛。如何在与相关国家互动中找到一个能被广泛接受的解决方案,这考验着领导人的政治智慧。对中国而言,工具箱里需要多准备几种工具,这也是一个大国学习的过程。当再次遇到这种局面时,中国的应对可能会更加自如,心态也会更加从容。

推荐资讯
墨海弄潮书春秋——记著名书法家王希坤
墨海弄潮书春秋——记
“国学智慧与保险文化”大讲堂在北京启动
“国学智慧与保险文化
“领导干部学国学全国行”第三站走进孔孟之乡山东济宁
“领导干部学国学全国
相关文章
    无相关信息
栏目更新
栏目热门