梁云祥:中菲南海仲裁案评析
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梁云祥:中菲南海仲裁案评析

时间:2016-06-13 09:23:03  来源:《亚太安全与海洋研究》2016年03期  作者:梁云祥

 自从2012年4月中菲“黄岩岛事件”以来 南海局势动荡不安,其中既有中美在南海南沙、西沙海域的军事摩擦与对峙,又有中菲、中越围绕南沙、西沙岛礁权利和海上资源开采的冲突与对峙

  同时还有中国同美、日等西方国家围绕包括南海在内的海洋问题所展开的外交博弈以及菲律宾在海牙国际仲裁法庭围绕南海问题诉中国案所引发的法律纠纷

  总之,尽管中国政府试图低调处理南海纠纷并坚决反对将南海问题国际化,但是南海局势的实际演变却正在使得围绕南海的纠纷越来越成为一个重大的国际问题,并且围绕这一问题中国在军事、外交和法律层面都面临巨大压力。

  也就是说,在军事上中国面临着同世界第一军事强国美国及其盟国在南海发生军事摩擦与冲突的可能性,在外交上中国同样面临着同美国及其盟国以及东南亚国家由于南海问题而出现的外交摩擦,甚至这些国家对中国在南海行为的疑虑而试图在外交上孤立中国

  在法律上中国则更是面临从未有过的压力,不但美国等西方大国通过各种场合不断呼吁中国在南海问题上遵守国际法,而且作为南海争端当事国之一的菲律宾直接将中国告上了国际常设仲裁法庭。

  面对这种情形,对于长期以来相对更习惯于从实力和外交角度考虑和处理问题的中国政府来说,在法律上所受到的压力感觉就更大,尤其在应对菲律宾仲裁案方面,显得极为被动。

  “黄岩岛事件”之后不久, 菲律宾于2013年1月22日向中国发出包含有15项仲裁诉求的《通知及权利主张》,2月19日中国向菲提交照会,菲方拒绝接受书面通知并将其退回,随后菲律宾遂单方面向海牙国际常设仲裁法院提起仲裁请求。

  同年4月5日,联合国海洋法法庭任命5名分别为德国、波兰、法国、荷兰和加纳国籍法官组成仲裁小组开始工作并在6月25日组成仲裁法庭, 法庭于7月11日在海牙召开第一次会议并发布了程序令,通知中菲双方享有对程序规则草案提交意见的机会。

  菲律宾于7月31日提交意见 8月1日中国向常设仲裁法院递交照会重申不接受的立场。

  8月27日, 法庭确定了程序规则及仲裁的初步时间表,确定2014年3月30日为菲方提交书面陈述的日期,陈述内容包括法庭的管辖权、诉求的可受理性及争议实体问题。

  菲律宾按期提交了近4000页共十章的陈述报告, 第一章为近270页的文字陈述,其余部分为支持其诉求的证明文件和地图等资料,按照法庭的要求全面阐述了其实体主张以及仲裁法庭的管辖权等问题。

  随后,法庭确定2014年12月16日为中国提交辩诉状的日期,但中国并未提供法庭所要求的文件, 而是在2014年12月7日公开发表了一份《中国关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题立场文件》 (以下简称《立场文件》),仍然继续坚持不接受和不参与的立场。

  其后,法庭在继续要求菲律宾提交一些补充材料之后对该案的程序性问题进行了审理并且在2015年10月底做出初步裁决,认为法庭对该案所提管辖权以及诉讼问题具有可受理性。

  之后,法庭审理已经进入对实体问题进行审查讨论的阶段,据估计最终裁决将在2015年年内或最晚在2016年初作出。 菲律宾起诉中国的仲裁请求虽然有15项之多,但其实质性的诉求大致可以归纳为三个问题,即

  (1)认为中国在南海划定 “九段线”及其之内的所谓“历史性权利”违反《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)

  (2)请求确定黄岩岛等南海争议岛礁的地形意义及其权利, 认为这些岛礁大部分属于低潮高地或岩礁从而不应该拥有专属经济区和大陆架甚至领海

  (3)中国 在南海的行为干扰了菲律宾的主权权利和渔业等活动并破坏了海洋环境等等。

  对此,中国的基本政策是不接受和不参与,而对于菲律宾提起仲裁的实体性问题没有做出正面的回应,即使在上述的《立场文件》中也明确表明提出这一文件的主要目的在于阐明仲裁法庭不具有管辖权的理由而非同意接受仲裁和就实体问题提出意见。

  中方之所以认为仲裁法庭不具有管辖权的理由,主要是认为该项诉讼实质上为主权争端因而不属于《公约》调整范围,而且在中菲双边文件和《南海各方行为宣言》

  中双方已经承诺通过谈判协商解决因而菲律宾单方面提起仲裁明显违背自己做出的承诺,何况中国早在2006年就按照《公约》第298条第1款声明不接受任何导致有拘束力裁判的强制程序。

  然而遗憾的是,中方的理由并没有被法庭所接受,法庭在做出具有管辖权的裁判之后,自然地开始就仲裁的实体问题进行审查和讨论。

  从该案出现至今的整个过程来看,中国一直处于比较被动的局面,尽管中国坚持不接受和不参与的基本立场并提出了仲裁法庭无权管辖的各种理由,但这些理由最终都被法庭否定并裁判拥有管辖权并进入实体问题的审查仲裁。

  而且,根据目前的情形来看,这一仲裁案件的最终结果很可能对中国非常不利比如有可能明确裁决中国在南海所划定的“九段线”违反《公约》所体现的现有海洋法规则

  从而从根本上颠覆中国在南海海域的大部分权利,此外可能会断定南海大部分岛礁的法律属性为低潮高地或岩礁从而难以拥有相应的专属经济区或大陆架甚至领海,这样中国根据目前实际占领南海岛礁所能够拥有的合法海域面积将大大缩小,以及可能还会间接地对中国在南海诸如填海造岛等行为也进行指责等等。

  总之,菲律宾的仲裁请求基本上可以得到满足,而中国在本次仲裁案中基本处于被动局面以及不得不接受一个非常不利的结果。

  而且,一旦做出如此的裁决,中国在外交上能够得到的国际同情也非常有限国际舆论也会不利于中国。

  当然,对于一个主权国家、尤其对于像中国如此规模的大国来说,任何国际裁决都会受到限制,尤其在执行层面更是困难重重。既然中国的一贯基本主张就是不接受和不参与,那么当然就不会承认仲裁法庭做出的裁决,尤其是对中国明显不利的裁决。

  从这个意义上而言,不论最终仲裁法庭做出什么结果的裁决,并不会实质上改变中国在南海的存在以及中国同美国、菲律宾等国围绕南海问题的持续竞争和博弈。反而,面对一个中国无法接受的裁决,中国可能会在南海有更积极的行动。

  但是,由于这次裁决中国可能在法律上会更为被动,日本、越南等同中国存在海洋领土及其海域争端的国家将会援引此案在法律上攻击中国的海洋主权诉求同时西方国际媒体也会大肆攻击中国不遵守国际法,这样就会极大地损害中国的国际信用和国际形象。

  目前中国的南海政策,其重点基本上是依靠实力和外交,即在南海积极行动扩充其实际占领的岛礁,以及展开积极外交尽量获得其他国家对中国南海问题主张的认可或同情以便减轻中国的外交压力。

  但是在法律层面,中国只是主张所谓“自古以来”和“祖宗遗产”,这当然有其合理成分,因为在判定领土主权时历史依据是一项重要的决定因素,但是中国的这些历史性主张在现有国际规则下其理由并不充分

  仅仅利用长达几百年甚至上千年之前的历史记忆和记载很难去解释亚洲国家之间近百年以来才具有的领土主权概念,而且还必须考虑实际有效控制及其时效等各种因素,因此就更难判断南海岛礁的主权归属。

  此外,虽然中国主张南海的权利,但是究竟南海的法律地位是什么,至今并没有确切的说法,主张南海权利根据之一的所谓断续线究竟是一条什么线,也没有一个确切的说法即使最接近中国利益的“历史性权利”或“历史性水域”的概念,也由于缺乏实际有效的控制和国际条约的承认而显得并不完整。

  从国际关系的历史与实践来看,任何领土的争端一般只能够通过战争或外交谈判或国际司法的方式加以解决,战争解决方式需要实力的绝对强大,外交解决方式需要实力支撑下的外交技巧,司法解决方式则需要具备合理合法的历史和法理依据。

  在近代殖民扩张时期和两次世界大战期间,是依靠实力解决领土争端和进行领土变更的几个关键时间点,然而当时中国正是国力衰弱时期,丧失的领土权利比得到的要多,二战之后中国虽为战胜国,但同样由于实力和法律意识相对不足而丧失了收回南海岛礁领土等历史性权利的机会。

  冷战后的中国虽然正处在一个崛起的过程中,但中国的实力还远没有强大到绝对强大的程度,尤其在面对美国的军事实力时就更显得实力不足,何况现在已经早已不是殖民主义时代和发生世界性规模战争的时期,因此完全依靠实力解决南海问题的可能性微乎其微。

  通过外交谈判解决南海领土争端是目前中国南海政策的主要内容,但是争端各国对南海岛礁的不同实际控制及其各自立场和主张的差距太大,很难通过谈判相互妥协得到解决。

  因此,中国也必须要考虑通过国际司法的方式解决南海的领土争端,即要更多地熟悉国际法律规则和运用国际法律规则

  以现有国际法规则所能够接受的方式主张自己的权利,而不是一味简单地“不接受、不参与、不承认和不执行”,否则中国自身很难真正地和平崛起,甚至很难长久立足于国际社会。

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