毛维准:难民政策协议——近渴似可解,前景亦堪忧
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毛维准:难民政策协议——近渴似可解,前景亦堪忧

时间:2016-05-03 14:55:54  来源:中国社会科学报  作者:毛维准

 3月18日,欧盟与土耳其终于在布鲁塞尔欧盟总部就难民危机的解决问题达成历史性协议。对土耳其而言,它做梦都没想到2013年陷入低谷的入欧前景会柳暗花明,并且一举扭转谈判中欧土双方的地位,这无异于天上掉馅饼,进一步提升了其地区强国地位。对欧盟而言,难民危机影响之大,令各成员国感受到前所未有的威胁,内部无法摆平的欧盟急切地寻求土耳其及其领导人埃尔多安的支持,并主动示好,重启土耳其入盟谈判及其他若干援助。

  “时也,势也,命也,运也,非吾之所能也”,2003年欧盟发布安全战略报告时荣光无限,如今早已进入多事之秋“新常态”,如近年来时势变迁,实力下降、债务危机弥散及地缘紧张等。从2015年下半年难民危机波及欧洲核心区域开始,欧盟及欧洲主要国家领导人便在分歧与争吵中寻求难民危机的解决之道,却一无所获。当难民潮以肉体冲破欧盟边境的铁丝网栅栏并进入西欧与北欧地区时,惊慌失措的欧盟诸国政府在共同应对政策难以达成的情况下,纷纷恢复边境控制,试图用“篱笆”来守卫自己的国土,行动一致原则不得不快速让位于自身的国家利益,甚至几乎摧毁了欧盟多年精心打造的申根协定。

  实际上,从西欧国家坐视难民兵临东欧国家边境之时起,欧盟全盘皆输的命运便已经注定。德国总理默克尔高估自身能力且坚持人道主义立场无异于火上浇油,加快了欧盟难民危机的进一步恶化;难民危机也加快欧盟诸国的国内政治势力分化,最近德国三州的选举结果也给了默克尔及德国基督教民主联盟警示。当然,相同的遭遇并非只是集中在德国。欧盟如今面临的“两难”之一便是,不控制难民涌入,难民会对欧盟国家内部造成方方面面的影响,引发政治、社会、福利及文化等方面的冲突;另外,如果依靠土耳其控制难民流入,则需要满足土耳其的入盟及通行便利要求,也必然涉及欧盟最初的各种担忧。

  如今,协议已经达成,欧盟的燃眉之急已经看到缓解的希望,但是此协议能否成功执行下去成为众多政客与评论家所关注的问题。协议无法执行贯彻,一切都是画饼充饥。首先,协议中所提出来的“30+30”亿欧元的对土援助需要由欧盟各成员国共同分担,欧盟内部至今还一直纠缠于难民分配与安置政策而勾心斗角,更何况还有欧盟各国的财务状况制约,这一条款虽然得到各国领导人的首肯,但是在具体分配与拨款过程中肯定面临若干不确定性。

  其次,在放松土耳其公民签证条件与土耳其加入欧盟等议题方面,欧盟实际上带有“以拖待变”的侥幸心理,以援助换时间,争取暂时解决难民冲击,再从长计议。这一点土耳其肯定也心知肚明,它肯定会利用当前难民契机,从欧盟处攫取尽可能多的利益。

  再次,在土耳其方面,它虽然得到了一笔巨额的援助,但是其自身必须一方面应对220多万难民的安置工作,也需要面对更多难民的涌入;另一方面需要投入人力物力来管制难民的向西流动。因此,土耳其自身对难民的控制能力与合作意愿也是欧土协议能否成功得到执行的重要因素。鉴于土耳其的国家体制问题以及内部的腐败严重、民族问题复杂与实际执行能力不彰,外界对土耳其能否控制好边境存在着诸多疑问。此外,土耳其政府已经暗示,即便获得了巨额金援,这也仅是“辅助”欧盟解决难民危机而已。

  最后,欧盟与土耳其之间的协议要点已经招致联合国机构在人权与难民政策方面的警觉,它们呼吁欧土双方不应该对难民权利问题进行谈判;并且,即使在欧盟国际法规的框架之下,协议所包含的不少行动实际上违背《欧洲人权公约》等法规。因此,可以预见协定的方案在落实过程中,无论是欧盟还是土耳其很可能要承受巨大的国际压力。

  进一步言之,任何一项决策都会造成若干不可逆的影响;倘若难民危机处理不佳,最终会动摇欧盟立足之本,并危及欧盟自身。这些后续影响至少包括以下五个方面。

  第一,欧盟对土耳其“狮子大开口”的要求全部承担下来,却相对忽视了同在难民危机前沿的成员国的诉求,如希腊与马耳他,这些难民危机前沿国实际上也面临着财力不济、难民涌入应对困难的问题,并且海上边控要比路上控制困难得多。这种厚此薄彼的待遇区分很可能导致希腊等国从内部对欧盟施压,寻求同等待遇。

  第二,欧盟包括其精英与民众对土耳其的不信任可以说是根深蒂固,这并不仅仅是文明冲突所致。这种不信任感会削弱双方合作应对危机的可能性与问题解决的效率;特别是,当双方处于“不对称”情势之下且一方乘机要挟之时,其未来合作的信任基础会变得更为薄弱。对此,已经有若干政客呼吁警惕土耳其加入欧盟的潜在冲击,譬如法国前总统萨科齐坚持认为土耳其“不符合”当前欧洲的民主标准。

  第三,即使达成的协议能够短暂缓解难民危机的冲击,欧盟与土耳其的合作实际上已经对欧盟的法律传统与推崇的人权价值造成了冲击,从而有损欧盟长久依赖的价值坚持、文化追求与身份认同,有评论者认为欧盟相当于在出卖自己的“灵魂”。在这种情况下,欧盟宣扬的人道主义价值势必遭受损害,作为国际规范制定者与推广者的地位也势必面临削弱;同时,欧盟所处的国际体系核心位置认同也不得不重新审视。

  第四,欧盟因为难民问题求助于土耳其,展现了欧盟决策者们短视且以“堵”为主的问题解决思维。虽然这种选择基于欧盟自身的实力下降,这一现象也着实反映出欧盟内部分化、决策效率不彰、集体行动困难等问题;面对难民潮水,以“堵”为主的应对策略并不会解决问题,难民涌入的线路之多、地理范围之分散,很可能使欧盟在边控方面应接不暇,其解决问题的思维陷入了授人以柄的困境。

  第五,协议规定欧盟对土耳其提供“30+30”亿欧元援助,这对欧盟对外援助决策与运作形成了新的挑战,可以看作是欧盟外援发展的一个转折点。欧盟对外援助所坚持的政治条件原则遭受挫折,政治条件的风险控制与管理功能难以施展。虽然欧盟委员会主席容克再三强调援助提供与后续签证议题以及入欧谈判要看土耳其对难民控制的成效,但是最起码在难民控制议题上,欧盟内部包括德、法等国已经元气大伤,从而丧失了能够与土耳其讨价还价的资本,欧盟必须仰人鼻息。

  因此,对“病急乱投医”的欧盟而言,协议的达成并不代表危机即将得到解决,这很可能只是一次新危机的开始:比如,拥有难民“武器”的土耳其在欧盟政治话语中重要性大幅提升,并且开始掌握双边谈判的主动权,甚至成为欧盟特定议题的“胜负手”;欧盟内部的分化与斗争将会更加严重,欧盟一体化的差异化程度在难民等危机的影响之下日益加深;如果投入巨大但效果不佳,欧土之间的不信任会继续加剧,特别是欧盟民间反对土耳其的声音将会继续加大,欧土之间的关系不仅不会改善,反而面临进一步的波动。

  (作者单位:南京大学政府管理学院)

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